来宾信息港
军事
当前位置:首页 > 军事

促社会公平亟需改革现有财政体制

发布时间:2019-02-26 20:21:31 编辑:笔名

促社会公平亟需改革现有财政体制

改革推进到今天,有关公共服务供应不足的讨论日渐增多,其中经常可以听到"政府提供公共服务不足"的说法。公共服务是一种产出,对应这种产出的投入,是公共资源。如果说相对于公共服务需求而言,公共服务供给不足,那么,直接的原因就是公共资源投入数量不足和效率不高。也就是说,公共资源配置出现了问题。

对于这一问题的分析与解决,经济学人负有重要。这是因为,经济学是研究资源配置的;作为经济学分支的公共经济学,是研究公共资源配置的。在经济学看来,一切能够产生经济价值的东西,都是资源。由公共资源的使命所决定,公共资源不仅要产生经济价值,还要产生社会价值、生态价值,而且,公共资源产生的经济价值是内在于社会价值和生态价值之中的。这里的价值,就是公共福利。公共资源也有流量和存量之分。公共资源的流量就是当年的财政收入;公共资源的存量就是属于全民所有的全部资产。事实上,公共经济学可以将当下公共领域出现的种种问题,归结到公共资源配置的效率与公平这个基准点上。在今天的讲演中,我将首先说明当下公共资源配置的问题,再来分析这些问题所引发的效率与公平缺失,,将涉及改善效率、增进公平的深层因素--利益调整。必须承认,在现实生活中,调整利益关系仍然是一件难度极大的事情。

一、公共资源配置中的若干问题

其一,滥用公款,公共资源无谓流失。舆论诟病多的三项公款消费:公款吃喝、公车消费和公费出国,其数额究竟是多少,看来是一个很难说准确的数据。各种媒体发表的有关专家的数据与政府有关部门的统计数据有较大出入,前者较高,后者偏低,个中原因不难理解。例如,财政部有关负责人承认,政府的相关三项数据是根据中央和地方决算报表所列数据统计的,未包括转嫁到企事业单位的相关开支,实际生活中估计会略高。经验告诉我们,在目前的体制下,政府转嫁到企事业单位的费用肯定是一笔不小的数字,尤其在公款吃喝和公费出国方面。又如,政府通过行政性收费支付的上述三项消费,是否被决算报表统计不得而知。而且,国有企业在这三方面的支出,大部分应被视为公款消费。这在政府统计中是不被列入的。因此,尽管这一数额很难说清楚,但其中有大量公共资源的无谓流失,当是不争的事实。

其二,渎职侵权,公共资源损失巨大。人民检察院近列举了渎职侵权犯罪的严重事实及危害性。高检负责人说:"从个案数额上看,近年来因国家机关工作人员渎职失职,给国家和人民利益造成几千万、上亿元损失的案件已不鲜见。"据介绍,检察机关2003年以来查办的各类渎职犯罪,给国家造成直接经济损失高达357.3亿元。除了这些巨额直接损失外,还由于对市场监督管理不力,严重危害市场秩序;在安全生产、食品卫生、房屋拆迁、社保资金、环境资源、医疗医药、教育管理、企业改革改制等领域的渎职犯罪;司法人员渎职犯罪,破坏司法公正,损害司法权威,践踏法制尊严;严重侵犯公民人身权利、民主权利等,造成的间接损失也数额不菲。对于企业和老百姓而言,这些间接损失就是负的公共服务。同时,解决这类本不该发生的渎职侵权和渎职犯罪,需要消耗大量公共资源。

其三,不当使用,公共资源浪费严重。今年,在某省省直机关申报的行政资产经费中,通过财政部门批复的只有不到1/4,大部分不符合要求的经费申请都被砍掉,进而节省经费数十亿元。砍掉这些行政经费的依据是什么呢?原来,该省财政厅经过一年多的摸底,建立了省直机关资产存量数据库,每个单位有多少办公用房,有多少辆车,甚至每辆车行驶了多少公里,都一一记录在案。至此,每个单位的资产都一清二楚,从而就可以从源头抓起,加大执行力度,堵住各种漏洞。从理论上说,这节省的数十亿元资金可以成为公共服务的投入,使城乡居民直接受益。发人深省的是,省下3/4的经费,省直机关照样运转,这说明了什么?

还有过于庞大的行政收费和基金征收,挤占私人资源为公共资源,但如何使用,不尽规范和透明。这也是公共资源配置中的特有问题。据今年5月国务院召开的收费统计座谈会披露的消息,当前,我国各种收费规模依然偏大,达6000多亿元,且行为不规范。越权立项、无证收费、收费不公示、任意扩大收费范围、随意提高收费标准、搭车收费、坐收坐支、只收费不服务等现象普遍存在。对行政事业性收费和公开募集基金可作如下解释:其一,是私人向政府或其他公立机构购买服务时,支付这些服务的成本费;其二,政府为了提供某一方面的公共物品,但一时经费不足,通过制定行政规章,公开募集基金,以筹集专项资金。问题在于,前者要依法收取,且必须低于成本;后者的支出要尽可能在预算中解决,不要轻易设置这类已经被实践证明效果并不好的基金。

二、效率与公平缺失及应对措施

把这些公共资源的流失、损失和不当使用,与公共服务投入放在一起比较时,我们能够进一步看到问题的严重性。2004年,财政投入全国农村义务教育的经费才100亿元。即使按财政部的口径,一年的公车消费也10倍于一年的农村义务教育投入,这难道还不触目惊心吗?2004年,中国公布的军费是2117亿元,这是支出于一个国家的公共物品--国防--的经费数额。尽管我们没有公款吃喝的准确数字,但将各种途径公款开支的吃喝费用加总,估计与这个数额是不相上下的。这样的公共资源配置格局到了非改不可的地步。

分析这一公共资源配置格局,的问题有两个方面:一个是效率缺失,另一个是公平缺失。,公共资源与其他资源的共性,就是稀缺性。公共资源的每一项使用都有着机会成本。假设公共资源只有两种用途:直接提供公共服务,如义务教育、公共卫生、保障、国防安全等;其他用途,如经济建设、行政经费等,那么,公共资源用于其他用途的机会成本,就是减少直接提供公共服务。我们承认,其他用途一般是直接提供公共服务的成本,或者说,是间接提供公共服务的支出。问题是,在现行体制下,由于上述的公共资源流失、损失和不当使用,这个"间接"转化为"直接"的系数很低,因此,用于其他用途的部分越大,就势必减少越多的公共服务产出。这就是公共资源配置的效率缺失。

第二,公共资源不同于其他资源的特点,就是其配置要追求社会价值的化。其看似追求经济价值的行为,背后也应当是追求广义的社会价值,即包括生态价值在内的社会价值。而一个社会的社会价值,就是公平公正。所有不当和违法配置的公共资源,一方面不能产出公共服务,无助于社会价值的实现,另一方面势必加剧全社会的不公平,因为一部分人占有了过多的公共资源,大部分人平均可得的公共服务就减少了。这就是公共资源配置的公平缺失。

中国作为一个转型经济的发展中国家,由于体制和发展水平的双重原因,公共资源的短缺程度无疑是很高的,也就是说,在公共服务领域等着用钱的地方很多,有待增进公平的地方也很多。如果要使老百姓公共服务需求得到的满足,就要尽可能加大公共资源投入,提高公共资源的配置效率,并增进其公平性。公共经济学的实证研究表明,在很多情况下,公共资源的配置效率与其公平性是互为正相关的。例如,用于义务教育的公共资源分配得越公平,以长期产出衡量的效率就越高。我们知道,政府当年的财政支出是既定的,当年可供产出公共服务的存量资产也是既定的,因此,在财政支出的分配比例不变,公共资产的使用比例不变,公共资源配置效率不能提高的情况下,仅仅寄希望于加大公共资源投入,其作用是有限的。所以,要改变财政支出结构和公共资产使用结构,增加直接用于公共服务的支出和使用比例,并限度地提高财政投入和公共资产的使用效率,就有可能较大幅度地增加公共服务,同时有可能改善社会公平公正的状况。

从操作层面看,改变当前公共资源支出和使用结构,增加公共服务投入的可能性,主要来自于建立公共财政制度。这个问题已经被提上了议事日程。首先需要肯定,在公共财政制度的框架中,直接用于公共服务用途的投入,会远大于"吃饭"财政、建设财政。在西方发达国家,公共财政制度是一项成熟的制度。就这一制度的内容而言,它基本与意识形态无关,与社会制度的关系也不甚密切。甚至可以这样说,社会主义制度的国家,在公共财政制度的公共性、透明度等方面,应当比资本主义制度的国家做得更好。如果现在还做得不够好,那是因为在体制上还存在诸多障碍。

随着社会主义市场经济体制的建立,我国的财政体制已从单一国家财政向公共财政过渡。但是,在财政支出层面,仍然将公共服务与国有资产经营混为一体。在财政支出中,有相当一部分是用于经济建设的,2005年,全国财政支出中用于经济建设的比重为27.5%。同年,行政管理费占财政支出19.2%。这两项相加,占了近一半的当年财政支出。这一结构显然是不合理的。因此,需要深化改革现有财政体制,建立以税收收入为主,以提供公共服务为支出目的的非营利性的公共财政。与此同时,将以国有企业税后利润为收入,以国有经济经营为目的的营利性国家资本财政支出,从公共财政预算中剥离出来。

中国现行财政制度还有一个突出特点:在财政收支中预算外收支占相当大比重,其中,全国的预算外收入占财政收入的比重在20%左右,而地方预算外收入占财政收入的比重仍然保持在40%左右。预算外收入也是来自民间的公共资源,只不过是由各地区、各部门和各单位根据国家有关规定,自行提取、使用,不纳入国家预算的资金。如何规范预算外收支的管理,是实现公共资源有效配置的重要方面。

三、利益调整:改善效率与增进公平

毋庸讳言,改变公共资源支出和使用结构,建立公共财政制度,推进政府自身的改革与建设,要做很多事,但困难的,也是必须解决的关键环节,就是调整各种利益关系。这里,调整的难度,就在于触动原有利益格局。我们都知道,改革就是利益调整。但为什么一方面改革在深化,另一方面利益关系调整举步维艰呢?这里的主要原因有两个方面:其一,以制度安排固定下来的城乡二元结构,以及各种不合理的与等级相联系的利益结构,在不断放大从一开始就存在差异的利益格局;其二,在利益调整上,又基本是在做增量改革的文章。这种做法的好处在于比较稳妥,但是,当这种调整可能产生的作用,总是小于原有利益格局在市场化或行政化推动下产生的扩大趋势,那么,利益关系就在恶化,而不是好转。

在前一段有关改革的讨论中,通过各种不同观点的碰撞,更多的共识正在形成,这对于找准深化改革的方向和途径,有着特别重要的意义。在意见比较集中的三农、国企、医疗、教育、住房等领域,人们达成的一个共识是,在这些领域的改革中,利益失衡是问题的核心。解决问题的关键,就是调整利益分配,不仅调整增量的利益分配,更要调整存量的利益结构。这一调整的推进状况如何,决定着未来一个时期中国改革与发展的进程和走向。毋庸讳言,这一调整的难度是很大的,尤其是那些需要触动既得利益的调整,不痛下决心,没有强有力的措施,是难以做到的。

被舆论屡屡批评的垄断行业国有企业高收入、高福利问题,就是典型的市场化程度不够所引起的利益分配不公平现象。如何支配国有企业所获得的超额利润,就成为一个公共问题。前面提到,国家财政每年有1/4的支出用于经济建设,那么,这些国有企业的超额利润是作为公共资源增量惠于人民?还是作为奖金福利流入一部分人的腰包?答案本来是明确的,关键在于作出有效配置的制度与政策安排。

从全国范围讲,中央与地方的财政制度安排应当更有利于缩小地区间差距。目前,我国财政收入连年高速递增,已超过GDP的20%,中央政府有较强的财政能力加大对欠发达地区的补助。因此,有必要改变实行了十多年的税收返还制度。虽然税收返还利用"多上缴,多返还"的激励机制,有效增加了财政收入,但却不利于缩小地区差距。据我们统计,自1994年实行分税制以来,我国各省份人均GDP的差距并未缩小。例如,2005年,居人均GDP首位的上海,是居末位的贵州的10.2倍,而1995年,前者是后者的9.7倍。更令人担忧的是,有21个省区的人均GDP未达到全国平均水平。这种差距同样反映在财政收支领域。例如,只有8个省、直辖市的人均财政收入高于全国平均水平,中西部欠发达地区居民所能享用的公共服务水平大大低于发达地区。中央政府应当通过加大财政转移支付,来保证这些地区的居民享有基本的公共服务。

从地方层面讲,地方政府尤其是欠发达地区的政府,要以科学发展观统领经济社会协调发展。近年来,各地又陆续出现以招商引资为名大兴土木的现象。比较典型的有安徽阜阳市颖泉区营造占地42亩的豪华政府办公楼,被群众称为"仿白宫",以及人均GDP只有5419元的四川小城遂宁,兴建中央商务区事件。我们不仅关注这些政府工程本身及其引起的公共资源配置效率、公平以及合理性,而且关注其动机和引起的后果。非常巧合,两地政府都称此举是为了改善投资环境,有利于招商引资。姑且不论其真实性,至少反映了地方官员的一种思维逻辑--改善投资环境,招商引资,进而发展地方经济,创造政绩。显然,要改变这种思维逻辑,就要改变政绩考核标准这根指挥棒,通过树立正确的政绩观来推动落实科学发展观。

对利益分配格局作出新的重大调整,首先是落实科学发展观、构建和谐社会的基本要求,同时也是决定改革沿着正确方向推进的重要举措。从以上利益分配格局存在的问题看,调整的可能性无非来自两个方面:其一,来自进一步深化的市场化改革。深化市场化改革,有助于打破垄断和地区保护,实现要素自由流动,形成机会均等和利润率平均化的机制。这些改革成果对于利益格局的调整有重要作用。深化市场化改革,客观上需要市场良性发育的配合。中国现阶段市场缺陷的特殊性,就在于市场发育不足。因此,市场化改革的一个重要任务,就是营造市场良性发育的环境和条件。其二,来自政府在社会公平、公正理念指导下的利益分配和再分配。不难发现,目前利益分配格局中存在的问题,与政府经济职能过强、公共服务职能过弱,以及相关的公共政策不得力或不合理有关。显然,这两个方面的可能性都与政府改革及自身建设有关。与此同时,由于政府是公共服务的供给主体,因此,提高公共资源配置效率,并增进其公平性的基本措施,也在于深化政府自身的改革和建设。政府现行体制不得到有效改革,与之相关的政府职能不得到切实转变,公共资源的配置效率及其公平性是不可能得到提高的。中国的改革已近30年,我们深知,接下来的大部分改革都直接与政府有关,行政管理体制改革、社会管理体制改革乃至政治体制改革,在很大程度上,都可以归结为政府自身的改革与建设。

在结束今天的讲演时,我再提出一个问题--公共资源配置在中国的特殊性。在传统体制的中国,由于周知的原因,可以说几乎没有公共资源和私人资源的界分,除了很小一块私人资源外,都是国家资源、行政资源。与此相适应,也就没有明确的公共物品和私人物品之分。这是中国不同于其他许多现代国家的特殊性。因此,就像作为转型经济的中国,新体制要在传统体制内部或旁边长出来一样,公共资源也将在转变国家资源、行政资源性质的基础上得以形成,否则,我们就基本不存在公共资源配置和满足公共服务需求的问题。把国家资源、行政资源中的相当一部分转换为公共资源,把私人资源中的一部分通过税收形式转化为公共资源,都是制度安排下的利益调整。制度建设和实施是一个艰苦过程,利益又具有向下刚性,其调整难度不难想象。政府充分认识这一点,有助于加快自身改革与建设;企业和老百姓充分认识这一点,一方面要自觉足额纳税,另一方面要增强公共意识,自觉关心和监督公共资源的配置。

中国作为一个转型经济的发展中国家,由于体制和发展水平的双重原因,公共资源的短缺程度无疑是很高的,也就是说,在公共服务领域等着用钱的地方很多,有待增进公平的地方也很多。要改变财政支出结构和公共资产使用结构,增加直接用于公共服务的支出和使用比例,并限度地提高财政投入和公共资产的使用效率,就有可能较大幅度地增加公共服务,同时有可能改善社会公平公正的状况。

风寒风热感冒吃什么药
禽流感有治疗方法吗
宝宝消化不良拉肚子怎么办