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屡被拒绝起诉红头文件

2018-10-28 12:22:24

屡被拒绝起诉“红头文件”

以前“民告官”,只能起诉行政机关的具体行政行为,不能起诉这一具体行政行为所依据的“红头文件”。得益于新行政诉讼法及司法解释的实施,司法审查“红头文件”于5月份开闸。6日,从佛山中院获悉,佛山市禅城区法院当日受理了一宗要求撤销行政行为并附带审查相关的“红头文件”的案件。据了解,这是佛山乃至全省首宗“司法审查红头文件案”。

案件的原告是广东盈达律师事务所。这家律所自2010年进驻佛山市南海区灯湖西路保利水城西街,为在自有商铺外立墙面上悬挂律所招牌,2011年9月16日其向佛山市桂城街道规划办申请报批,结果被桂城街道办以“不符合国家政策”为由,拒绝批准;同月21日,其经咨询后重新申请,但仍不获批准,这次不同意的理由则变更为“商铺所在地为城市中心地区,是广告设置敏感区域,且业主单位尚未组织编制户外广告设置详细规划”。

经翻查相关规范后,盈达律所认为招牌不属于户外广告且不损害他人合法权益,于是在2011年年底聘请专业公司设计了一个面积为21平方米的招牌,悬挂于自有商铺外立墙面上。招牌悬挂之后的近两年时间里,该律所“并没有被任何行政机构告知违法”。

但是,2013年年底,南海区环境运输和城市管理局连续向该律所发去通知性文件,要求其自行拆除或补办报批招牌。该律所不肯自行拆除招牌,2014年1月7日,城管执法人员欲进行强拆,双方进一步沟通后,当日强拆终止。

之后,该律所在2014年1月10日提交了第三次报批申请,但仍未获批准,这次得到的理由是“该广告招牌破坏建筑外立面,影响建筑整体景观,且与周边环境不协调”。

佛山市国土资源和城乡规划局根据相关规定,于2014年11月20日也作出了不予行政许可决定,认为盈达律所“所申请的招牌属户外广告设施,遮挡了所附建筑顶层的西南侧外立面及其轮廓线,色彩与建筑物颜色不协调,损害了建筑外立面的重要特征,破坏了建筑物的整体效果,严重损害市容市貌”,此决定获得佛山市政府行政复议委员会复议维持。

盈达律所认为,至今规划部门都未作出针对商铺所在商业街的广告招牌的整体规划,城管就直接强拆商业街各商家自行设计的招牌、标识和宣传文字;而且自己的招牌不属于户外广告,佛山市国土资源和城乡规划局的审批行为不符合行政法治和中央减少行政审批的改革精神,且不予审批理由抽象模糊、再三变动,不具行政确定性,存在选择性执法的情形,遂将该局告上法庭。

值得一提的是,除了将佛山规划部门告上法庭外,盈达律所此次还附带申请对《佛山市城市容貌标准》(佛府办【2012】62号)等五项规范性“红头文件”进行司法审查。

今年5月份以前,“民告官”只能针对行政机关的具体行政行为起诉,与此相对应的抽象行政行为,包括行政法规、规章以及行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令,均不可被诉。但事实是,除了制定程序较为严格的行政法规、规章,规章以下的政府决定、通知、会议纪要等五花八门的“红头文件”常常游离于有效约束之外。一些或不当或违法的具体行政行为,往往以“红头文件”为依据,若要予以纠正,就必须从源头审查“红头文件”的合法性,而“红头文件”不可诉的禁区,成为一个难以克服的困境。

此次,盈达律所附带申请审查佛山五项“红头文件”在佛山乃至全省都算是首宗。其之所以能起诉要求审查“红头文件”源于5月1日起正式实施的新行政诉讼法以及《人民法院关于适用若干问题的解释》。

佛山市中院行政庭审判长、庭长周刚介绍,根据修订后的《行政诉讼法》规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件(不含规章)不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查;而相关司法解释首次明确,法院可以在判决书中阐明规范性文件的合法性,也就是直接认定它合法还是不合法。

虽然新行政诉讼法针对“红头文件”所设计的司法审查,还只是一种“附带审查”,即原告的审查请求必须以起诉具体行政行为为前提,而不能单独起诉“红头文件”,但周刚认为,这已经是一个明显的进步,“如果审查发现规范性文件不合法的,人民法院将依法向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。”

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